關于《土壤環(huán)境質量標準》修訂思路及有關情況的說明
隨著社會的發(fā)展，工業(yè)的發(fā)展，環(huán)境污染問題也迫在眉睫，為貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》，保護生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，配合土壤污染防治立法和制定、實施土壤污染防治行動計劃，環(huán)保部決定修訂《土壤環(huán)境質量標準》(GB 15618-1995)，近期，環(huán)保部向各有關單位部門征求《農用地土壤環(huán)境質量標準(三次征求意見稿)》意見。其中該標準名稱由《土壤環(huán)境質量標準》調整為《農用地土壤環(huán)境質量標準》，這其中的背景和思路您了解嗎?
一、工作背景和主要過程
現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》(GB15618-1995)在我國土壤環(huán)境保護和管理中具有重要基礎性作用，也存在一系列不適應我國現(xiàn)階段土壤環(huán)境保護形勢的問題。環(huán)境保護部及原國家環(huán)?？偩謴? 2006 年起組織開展《土壤環(huán)境質量標準》(GB 15618-1995)修訂工作和新時期國家土壤環(huán)境保護標準體系建設工作，技術支持由原標準編制單位環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所牽頭承擔，環(huán)境保護部環(huán)境標準研究所等單位協(xié)助開展。
由于我國土壤環(huán)境介質復雜多樣，而且土壤污染本身具有類 型多、區(qū)域差異大、治理修復難度大等特點，《土壤環(huán)境質量標準》修訂工作難度大、挑戰(zhàn)性強。啟動修訂至今，全國土壤污染狀況底數(shù)不清、對土壤環(huán)境問題認識不足、土壤環(huán)境管理思路不明等制約情況有所改善;但是，國內土壤環(huán)境標準和基準研究仍然薄弱，本標準在借鑒國外同類標準方面存在較大難度，尤其是國外相關標準中污染物含量限值難以參考;同時，《環(huán)境保護法》等上位法律、法規(guī)中關于環(huán)保標準的規(guī)定比較原則，缺少專門適用土壤環(huán)保標準體系建設的法律制度，修訂面臨的不確定性較大。
因此，本標準的修訂過程必須融入了解我國土壤環(huán)境質量現(xiàn) 狀和土壤污染特征、厘清我國土壤環(huán)境管理思路和污染防控對策、 完善土壤環(huán)境管理政策法規(guī)標準體系、明確土壤環(huán)境質量標準作 用定位的過程，同時也是廣泛凝聚共識、集中各方智慧的過程。 2006 年啟動該工作后，環(huán)境保護部科技標準司組織召開了 20 多次專題工作會、研討會，反復研究、梳理土壤環(huán)保標準體系結構、作用定位、主要內容，陸續(xù)安排了一系列土壤環(huán)保標準制修訂項目;標準編制單位廣泛調研了國內外相關法規(guī)標準、管理文件、科研報告、調查數(shù)據(jù)，承擔了中荷土壤環(huán)境標準國際合作項目、土壤環(huán)境標準制定方法學研究等環(huán)保公益科研項目，并于 2008 年編制《全國土壤污染狀況評價技術規(guī)定》，全面支撐全國土壤污染狀況調查等工作。
針對國內急需開展的污染地塊(場地)土壤環(huán)境管理，借鑒 歐美發(fā)達國家和地區(qū)的土壤污染風險管理理念和評估技術方法， 環(huán)境保護部于 2014 年 2 月 19 日發(fā)布《場地環(huán)境調查技術導則》(HJ 25.1-2014)、《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》(HJ 25.2-2014)、《污染場地風險評估技術導則》(HJ 25.3-2014)、《污染場地土壤修復技術導則》(HJ 25.4-2014)和《污染場地術語》(HJ 682-2014)系列標準，部分緩解了現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》存在的問題，為實施《環(huán)境保護法》第 32 條“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度”提供了配套支撐標準。
《土壤環(huán)境質量標準》修訂過程中，環(huán)境保護部領導兩次專 門聽取匯報，指導、部署土壤環(huán)保標準體系研究工作。按照會議 精神，編制單位完成《農用地土壤環(huán)境質量標準》、《建設用地土 壤污染風險篩選指導值》和《土壤環(huán)境質量評價技術規(guī)范》等三 項標準草案，于 2015 年 1 月和 8 月兩次公開征求意見。按照反饋 意見修改完善后，三項標準草案于 2015 年 10 月 23 日經專家委員會審議通過。根據(jù)專家審議意見，編制組修改完成標準報批稿，并向全國人大環(huán)資委相關領導做了專題匯報。
2015 年 12 月 29 日，環(huán)境保護部召開部長專題會議，聽取了 《土壤環(huán)境質量標準》修訂工作和土壤環(huán)保標準體系建設情況匯 報，審議并原則通過《農用地土壤環(huán)境質量標準》、《建設用地土 壤污染風險篩選指導值》和《土壤環(huán)境質量評價技術規(guī)范》等三 項標準。會議認為，制修訂三項標準是當前土壤環(huán)境保護標準體 系建設的核心任務，對于制定、實施《土壤污染防治法》和《土 壤污染防治行動計劃》具有重要意義;三項標準技術內容所體現(xiàn) 的土壤環(huán)保標準體系結構、各類標準作用定位，應當與土壤污染 防治立法精神和政策原則銜接一致。會議要求，三項標準提請環(huán) 境保護部部常務會審議之前，應第三次公開征求意見，包括書面 征求全國人大環(huán)資委等立法機關和國務院相關部委的意見。
二、現(xiàn)行土壤環(huán)境保護標準體系及其主要問題
我國現(xiàn)行土壤環(huán)境保護標準體系包括三類 48項標準：一是土 壤環(huán)境質量(評價)類標準，包括 1 項土壤環(huán)境質量標準、3 項特殊用地土壤環(huán)境評價標準、4 項建設用地土壤環(huán)境保護技術導則;二是土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范類標準，包括 1 項土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范、 37 項土壤環(huán)境污染物分析方法標準;三是土壤環(huán)境基礎類標準，包括 2 項相關術語標準。廣義的土壤環(huán)境保護標準體系范圍更大，但是從環(huán)境介質特點和污染發(fā)生過程看，輸入土壤環(huán)境的污泥、污水等污染控制標準在技術分類上，更適合歸入大氣、水污染物排放標準或固體廢物污染控制標準。
其中，《土壤環(huán)境質量標準》作為土壤環(huán)保標準體系的核心標 準，自發(fā)布實施以來在土壤環(huán)保工作中發(fā)揮了重要作用;隨著我 國土壤環(huán)境形勢變化，也集中反映了現(xiàn)行標準體系的主要問題：
一是適用范圍小?，F(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》僅適用于農田、 蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區(qū)等土壤環(huán)境質量 評價，缺少適用居住、工商等建設用地的土壤環(huán)境質量評價指標。
二是項目指標少?，F(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》僅規(guī)定了 8 項重金屬指標和六六六、滴滴涕 2 項農藥指標，而近年來土壤污染形勢日益復雜，尤其是工業(yè)污染場地土壤環(huán)境管理需要評價的污染物項目種類繁多。
三是實施效果不理想?，F(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》的一級標 準依據(jù)“七五”土壤環(huán)境背景調查數(shù)據(jù)做了全國“一刀切”規(guī)定，不能反映區(qū)域差異;二、三級標準規(guī)定的指標限值存在偏嚴(如鎘)、偏寬(如鉛)的爭議，部分地區(qū)土壤環(huán)境質量評價與農產品質量評價結果差異較大。
出現(xiàn)上述問題的根本原因在于，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》 的制定依據(jù)是我國上世紀八十年代對土壤環(huán)境狀況和問題的認識 和研究水平，在土壤污染狀況和土壤環(huán)境問題發(fā)生巨大變化情況 下，現(xiàn)行標準體系在技術內容上不能有效反映土壤環(huán)境問題的復 雜多樣性、區(qū)域差異性，在作用定位上不能充分體現(xiàn)土壤環(huán)境保 護必須特別注重預防優(yōu)先、加強風險管控的特點。
針對上述問題，在《土壤環(huán)境質量標準》修訂過程中，標準 編制組于 2008 年編制《全國土壤污染狀況評價技術規(guī)定》，補充 了部分項目指標，收嚴了鉛、六六六、滴滴涕等指標限值，該文 件已用于匯總、評價“十一五”土壤污染狀況調查結果;2014年 發(fā)布的建設用地土壤環(huán)境保護系列技術導則(HJ 25.1～4-2014)則參考了國際常用的建設用地土壤環(huán)境風險評估方法和模型。這些技術規(guī)定、導則都是對現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》和土壤環(huán)保標準體系“打補丁”，有助于緩解上述問題;但是，全面、有效解決這些問題，需要認真研究國外同類法規(guī)標準，梳理形成新的土壤環(huán)境保護標準體系框架，明確各類標準的作用定位與制定方法，并與相應立法工作銜接一致。
三、發(fā)達國家和地區(qū)土壤環(huán)境法規(guī)標準情況
標準編制組廣泛調研了美國、歐盟、加拿大、英國、德國、 荷蘭、日本、臺灣、香港等發(fā)達國家或地區(qū)的土壤環(huán)保法規(guī)標準。 針對土壤環(huán)境問題的特點，許多發(fā)達國家和地區(qū)普遍采用土壤污 染風險管理思路，其土壤環(huán)境法規(guī)標準體系建設有以下共性特點： 一是上位法依據(jù)充分，標準作用定位明確;二是按照不同土壤用 途、不同保護對象分類制定標準，針對保護人體健康、保護陸地 生態(tài)系統(tǒng)，區(qū)分農用地、建設用地等用地類型，分別制定標準、 盡量細化分類，形成龐大精細的標準體系;三是污染物項目指標 眾多，尤其是圍繞保護人體健康、針對建設用地規(guī)定的有機污染 物指標往往多達數(shù)十種、上百種;四是土壤環(huán)境基準研究支撐較 強，從方法到數(shù)據(jù)、從科研到管理形成豐富的基礎支撐工具，為 適時修訂、完善標準打下扎實基礎。
土壤污染風險管理是基于“污染源—暴露途徑—危害受體” 技術路線，從土壤污染物含量、增量到不同土壤類型中的污染物 活性、不同用地方式中的污染暴露途徑、不同受體可能面臨的實 際危害，綜合評價特定用地類型的土壤污染風險，提出針對性風 險防控措施。其中，有兩類關鍵限值：
一是土壤污染風險篩選值。這是篩選土壤污染風險的“警示” 水平。對于大多數(shù)土地利用類型和一般暴露情景，如果土壤污染 物含量低于篩選值，那么源自土壤污染的風險基本可以忽略;如 果土壤污染物含量超過篩選值，那么源自土壤污染的環(huán)境風險需 要關注，進一步開展風險評估。
對于土壤污染“警示”水平，不同國家或地區(qū)針對不同用地 類型、保護對象制定了標準。這些標準雖然名稱各異，但其篩選 土壤污染風險的作用定位是大致相同的，如美國聯(lián)邦環(huán)保局 1996 年—2007 年制定的土壤篩選值(SSLs)和生態(tài)土壤篩選值(Eco-SSLs)、加拿大環(huán)境部 1996 年—2006 年制修訂的土壤質量指導值(SQGs)、英國環(huán)境署 2000 年—2009 年制修訂的土壤質量指導值(SGVs)，以及荷蘭的土壤干預值(IVs)、澳大利亞的土壤調研值(SILs)、韓國的土壤污染預警標準、臺灣的土壤污染管控標準等。
二是污染土壤修復值。這是降低土壤污染風險到可接受水平 所對應的土壤環(huán)境污染物含量水平。如果對“污染源—暴露途徑 —危害受體”的全面綜合評價表明土壤環(huán)境污染帶來的風險已經處于不可接受的水平，則必須采取針對性修復措施。最理想化的修復是，使土壤污染含量恢復到未受污染影響的初始水平。但是，由于土壤污染修復難度大、成本高，現(xiàn)實的做法是基于風險評估技術路線，甄選合適的風險管控策略，確定合適的土壤污染治理修復目標，選擇合適的土壤修復技術和成本。不同地塊在這些方面差異大，難以統(tǒng)一規(guī)定標準值，經常是“一事一議”、“一土一標”，基于特定場地的風險評估確定其修復值。
對于不同用地類型、不同受體，同樣含量的土壤污染物可能 造成的風險不同;反之，對于不同用地類型、不同受體，同樣的 可接受風險控制水平對應的土壤污染物含量也不同。需要注意的 是，不同國家或地區(qū)土壤環(huán)保法規(guī)規(guī)定的可接受風險控制水平不 一，大致為致癌風險在10-4~10-6、非致癌風險危害商小于 1，如美國聯(lián)邦環(huán)保局制定單一污染物土壤篩選值時采用的可接受致癌風險為 10-6，荷蘭的干預值基于單一土壤污染物致癌風險 10-4制定。我國《污染場地風險評估技術導則》(HJ 25.3-2014)采用了單一污染物致癌風險 10-6、非致癌風險危害商小于 1 的風險控制原則。
四、本次修訂工作思路和標準體系建設要點
對比國內外土壤環(huán)保法規(guī)標準體系建設情況，我國土壤環(huán)保 標準體系還比較簡單，且相關法律制度尚不健全、科研基礎比較 薄弱。為此，本次《土壤環(huán)境質量標準》修訂工作和土壤環(huán)保標 準體系建設按照以下思路開展：
一是立足國情、滿足管理。立足于我國現(xiàn)階段經濟社會發(fā)展 狀況，充分考慮我國土壤環(huán)境的特點和土壤污染的基本特征，圍 繞農產品安全和人居環(huán)境安全兩大問題，從土壤污染“防、控、治”一體化管理角度制修訂標準，兼顧基層土壤環(huán)境監(jiān)管能力及監(jiān)測條件，注重可操作性。
二是系統(tǒng)設計、科學修訂。借鑒國際通行的土壤環(huán)境風險管 控思路，明確修訂《土壤環(huán)境質量標準》后新標準的功能定位， 分類制修訂形成系列土壤環(huán)境保護標準，形成可擴充、可完善的 土壤環(huán)保標準體系新框架。
三是有限目標、持續(xù)改進。鑒于土壤環(huán)境地域差異大、借鑒 國外基準研究成果難度大，充分利用全國土壤污染狀況調查成果 和國內土壤科研成果，對明顯空白的建設用地補充制定新標準、 對已有的農用地標準則適度修改，對缺乏新成果支持修改的技術 內容暫不修改，不搞“大拆大建”。
按照以上思路，本次修訂《土壤環(huán)境質量標準》，擬形成如下土壤環(huán)境保護標準體系框架：
(一)農用地土壤環(huán)境質量標準
適度整合、調整現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》中的二級、三級 標準，形成《農用地土壤環(huán)境質量標準》，作為農用地土壤環(huán)境質 量評價的篩選值、“體檢”標準。
鑒于農用地面積大、使用者分散，且農用地土壤環(huán)境保護對 于國家糧食供應和食品安全具有重要意義，新標準繼承“環(huán)境質量標準”的名稱，由地方各級政府依法開展例行監(jiān)測、公布監(jiān)測結果、制定保護規(guī)劃。與大氣、水環(huán)境保護規(guī)劃不同的是，“超標” 農用地土壤的環(huán)保規(guī)劃目標不是必須將污染物含量降至低于標準限值以下，“達標”的含義是通過進一步開展風險評估，根據(jù)土壤污染特征和評估結果，采取調理土壤性狀、優(yōu)化種植方式等措施將土壤污染風險控制在可接受水平。
(二)建設用地土壤環(huán)境質量篩選指導值
以 HJ25.3-2014 規(guī)定的方法、模型為基礎，兼顧國內建設用地土壤污染特點、人體暴露參數(shù)，制定《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，作為建設用地土壤環(huán)境質量評價的篩選值、“體檢” 標準。
考慮到建設用地面積小、其土壤環(huán)境保護責任人(業(yè)主、使 用人等)相對容易明確，新標準不再采用“環(huán)境質量標準”的名稱，由責任人依法開展土壤環(huán)境調查、監(jiān)測、評估、修復。對于一些開發(fā)利用潛力大、商業(yè)價值高的建設用地，責任人可以投入較多修復成本，使土壤環(huán)境污染物含量降低至篩選值以下;對于其他建設用地，嚴格開展土壤污染風險評估，提出可接受的修復目標及對應管控措施。責任人的認定方式和責任內容、對責任人履行責任的監(jiān)管主體和程序等，須在《土壤污染防治法》及其配套法規(guī)、規(guī)章中予以明確。
考慮到建設用地的土壤污染類型多樣、實際利用方式多樣， 不同地塊之間的差異大，且我國土壤環(huán)境風險與基準研究基礎還 比較薄弱，HJ25.3-2014 大量借鑒了國外方法、模型，本次制訂的《建設用地土壤污染風險篩選指導值》在標準名稱中增加“指導” 二字，為各地制定、實施地方標準提供參考。依法制定地方標準的地區(qū)，其建設用地土壤污染風險篩選執(zhí)行地方標準;未制定地方標準的地區(qū)，執(zhí)行《建設用地土壤污染風險篩選指導值》。地方標準必須滿足 HJ 25.3-2014 規(guī)定的單一污染物致癌風險 10-6、非致癌風險危害商小于 1 風險控制要求，不得放松;根據(jù)各地土壤環(huán)境特點和標準適用對象不同，地方標準中的土壤污染物含量值可能高于或低于《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，但其設定限值指標所依據(jù)的風險控制水平必須符合國家環(huán)保標準要求。
(三)各地土壤環(huán)境背景值
刪除現(xiàn)行《土壤環(huán)境質量標準》中的一級標準，不再“一刀切”規(guī)定全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境背景值。國家另行制定“土壤環(huán)境背景值確定技術導則”，指導各地分別確定土壤環(huán)境背景值并備案。在分區(qū)細化明確土壤環(huán)境背景值之前，相關土壤環(huán)境風險評價可以參考本地區(qū)“七五”土壤環(huán)境背景調查結果。
(四)土壤環(huán)境質量評價技術規(guī)范
依據(jù)《農用地土壤環(huán)境質量標準》和《建設用地土壤污染風 險篩選指導值》，制定適用農用地土壤環(huán)境評價技術導則，并與建 設用地土壤環(huán)境保護系列技術導則(HJ 25.1~4-2014)相銜接，形成《土壤環(huán)境質量評價技術規(guī)范》，用于規(guī)范各類土壤環(huán)境質量評價技術路線和工作內容。該標準充分考慮土壤環(huán)境區(qū)域差異性、不可逆性等特點，從土壤超標評價和土壤污染物累積性評價兩個方面細化土壤環(huán)境質量評價工作。
(五)其他標準 為支撐以上標準的實施，制修訂一批土壤環(huán)境環(huán)境監(jiān)測方法 標準、土壤環(huán)境標準樣品、土壤環(huán)?；A標準等配套技術標準。 對于原國家環(huán)?？偩轴槍ι虾Ｊ啦寥拉h(huán)境管理、有機食品和 無公害食品生產基地管理等特殊需求制定的《展覽會用地土壤環(huán) 境質量評價標準(暫行)》(HJ350-2007)、《食用農產品產地環(huán)境質量評價標準》(HJ 332-2006)和《溫室蔬菜產地環(huán)境質量評價標準》(HJ 333-2006)，待本次征求意見的三項標準發(fā)布實施后，廢止《展覽會用地土壤環(huán)境質量評價標準(暫行)》，停止執(zhí)行《食用農產品產地環(huán)境質量評價標準》和《溫室蔬菜產地環(huán)境質量評價標準》兩項標準中與《農用地環(huán)境質量標準》相同的項目。
五、關于上位法和政策措施的需求與建議
以上標準體系的建設和實施，需要《土壤污染防治法》立法工作和《土壤污染防治行動計劃》的制定、實施工作充分考慮基于風險管控的土壤環(huán)境保護思路，建立覆蓋、支持上述標準工作計劃的相關法律制度和政策措施，例如：開展農用地土壤環(huán)境質量管理的政府機構職責，建設用地土壤環(huán)境保護責任人的認定程序和認定方式，對土壤環(huán)境風險評價和修復工作的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式等。
鑒于土壤環(huán)境保護標準與大氣、水環(huán)境保護標準有較大區(qū)別， 建議《土壤污染防治法》在《環(huán)境保護法》關于環(huán)境質量標準、 污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范的一般規(guī)定基礎上，專門規(guī)定土 壤環(huán)境的質量評價、風險評估、治理修復、監(jiān)測等各類標準規(guī)范 的作用定位、制定原則、實施要求、監(jiān)管制度。其中，對國家、 地方兩級標準之間的關系，尤其需要結合土壤環(huán)境的特點作出針 對性規(guī)定，充分考慮土壤環(huán)境的地域差異性、復雜多樣性，同時 確保土壤污染風險防控的基本原則、尺度一致。
此外，從長遠發(fā)展角度，對于土壤環(huán)境基準研究、人體健康 與生態(tài)風險評估方法學研究等土壤環(huán)?？蒲校矐斢忻鞔_的法 律制度和政策措施予以保障。
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